Pubblico (e faccio mio) l'intervento dell'Onorevole Guido Melis (PD) che è stato presentato alla Camera dei deputati. Lo faccio mio perchè mi è piaciuto l'incipt sul significato di emergenza e perchè un pò di carceri me ne occupo. Soprattutto di carceri sarde. Occorre, a questo punto, una profonda riflessione che tutti, operatori, addetti ai lavori, ma anche semplici cittadini, siamo chiamati a fare. Per ora buona lettura.
Signor Presidente, in questi giorni mi sono interrogato sul significato della parola «emergenza» e sull'esatta definizione dell'espressione «stato di emergenza». È un vocabolo che forse meriterebbe sul piano lessicale e semantico qualche approfondimento, perché «emergenza» ha un significato preciso e non si può utilizzare per tutti gli usi.
Per esempio, non vuol dire “urgenza”. Emergenza - leggo su un vocabolario della lingua italiana - significa “circostanza, difficoltà imprevista o, ancora, situazione critica, di grave pericolo, da cui deriva lo stato di emergenza”.
Urgenza significa, invece, “obbligo di immediata attuazione o intervento, da cui deriva procedura di urgenza”.
Sono due termini diversi ed è evidente che il primo, l'emergenza, nasce in situazioni eccezionali, di enfatizzazione estrema dello stato di urgenza; nasce in ragione di un'imprevedibilità dell'evento (in questo il dizionario è chiarissimo) ed è caratterizzata dalla presenza di un grave pericolo.
Entrambe le situazioni devono essere affrontate naturalmente con tempestività estrema, ma la prima, l'emergenza, consente e suggerisce l'uso di mezzi eccezionali (la proclamazione dello stato di emergenza lo è), la seconda no.
Ora, voi avete fatto della Protezione civile in Italia non più l'apparato che fronteggia le emergenze, le situazioni di pericolo, le situazioni critiche e le drammatiche emergenze, come sono le catastrofi naturali o come è stato il terribile terremoto in Abruzzo, ma ne avete fatto e ne state facendo lo strumento da mobilitare ordinariamente ogni volta che si profila una qualunque urgenza.
A volte viene utilizzato per urgenze, come fossero emergenze, in tutte le situazioni più disparate, fino a svilire lo strumento e a farne un mezzo di ordinario intervento.
Ma cosa tiene insieme queste urgenze, che voi chiamate anche, con una definizione pomposa, ma che è anche molto ambigua sul piano lessicale, «i grandi eventi»? Qual è l'attinenza che esiste tra materie così diverse come, da una parte, i terremoti, le alluvioni, le catastrofi e i grandi disastri naturali, e, dall'altra parte, le gare sportive, sia pure impegnative, le sagre dei santi patroni, i pellegrinaggi, i funerali dei Papi o anche il piano carceri, che è stato definito come una situazione di emergenza?
Adesso l'ho capito, perché l'altro giorno ho letto sul giornale della mia città, La Nuova Sardegna di Sassari, una cronaca che vorrei riferire. Sulla base di una documentazione inequivocabile, i giornalisti de La Nuova Sardegna hanno scoperto che le carceri in costruzione in Sardegna, in particolare a Cagliari, Sassari e Tempio, sono state appaltate con affidamento dei lavori coperti da segreto di Stato, con gare secretate, precisamente alle seguenti imprese: Opere Pubbliche Spa, alias Gariazzo, Anemone Srl (sappiamo di cosa stiamo parlando) e Gia.Fi costruzioni Spa (sappiamo di cosa stiamo parlando). Sono esattamente le tre imprese sulle prime pagine dei giornali per aver appaltato i più significativi lavori de La Maddalena a condizioni esorbitanti nell'ambito del G8, poi spostato a L'Aquila.
Mi viene in mente allora questa considerazione: quello che tiene unito questo composito minestrone di materie, che voi chiamate grandi eventi, è soltanto un fattore, e cioè che in tutti i casi i destinatari degli appalti sono - mi verrebbe da dire saranno - sempre gli stessi, più o meno la stessa platea.
Insisto anche sulle modalità: cosa accomuna tutte queste cose? Niente bandi nella Gazzetta Ufficiale, in nome del decreto del 2003 dell'allora ministro Castelli, che stabilisce che gli appalti carcerari si possono fare con particolare misure di sicurezza, cioè segretamente. Gare veloci, velocissime, il più delle volte con un solo concorrente, gestite, anche queste delle carceri come quelle altre, dal SIIT del Lazio, Servizio integrato infrastrutture e trasporti, braccio operativo del Ministero delle infrastrutture, con decisore ultimo - manco a farlo apposta - il signor Angelo Balducci.
Una società esclusa dagli appalti delle carceri sarde, la Pizzarotti Spa, ha presentato al TAR del Lazio un ricorso, lamentando di essere stata esclusa dall'accesso agli atti della gara per le carceri di Sassari. Il ricorso è stato respinto dal TAR perché «la costruzione di un penitenziario può essere secretata». Stiamo parlando, signor Presidente, di appalti per milioni di euro di tre grandi istituti penitenziari nella sola Sardegna: chissà cosa sta succedendo nel resto del Paese, e cosa succederà col Piano carceri, se il Piano carceri, come sembra, verrà messo sotto l'ombrello della Protezione civile.
Vorrei parlare, in questo intervento, di una prassi amministrativa: di un nucleo ristretto, ristrettissimo di decisori, sempre gli stessi, e di una piccola platea di interessi, sempre gli stessi. Piccola la platea, perché i nomi di questi imprenditori, appunto, ricorrono in tutti gli appalti, e chissà in quali altri settori, legati per più fili a chi decide l'appalto.
In giugno Alberto Statera, uno dei nostri migliori giornalisti, ha pubblicato un libro, significativamente intitolato Il Termitaio. Alle pagine 57-59 di quel libro, che è uscito prima che scoppiasse lo scandalo attuale, già si parlava con nome e cognome di Alberto Balducci, e si diceva che la residenza della società del signor Anemone a Grottaferrata, via IV Novembre 32, coincideva per indirizzo guarda caso con la sede della Erretifilm Spa, la cui proprietaria era ed è la moglie del signor Balducci, la signora Tau, socia a sua volta della signora Pascucci, amministratore unico di un'altra impresa edile legata al signor Anemone, la Redim 2002; a sua volta socia, la Pascucci, dell'Arsenale scarl, società costituita appunto per il cantiere dell'ex arsenale de La Maddalena. Curiose, vero, queste coincidenze? È possibile che nessuno, al Dipartimento della protezione civile o altrove, al Governo, se ne sia incuriosito, che nessuno si sia insospettito? Ho la massima stima di quanto ha fatto in passato il dottor Bertolaso, ma è possibile che il dottor Bertolaso non abbia letto questo libro, che il suo ufficio stampa non gliel'abbia segnalato?
Penso, signor Presidente, che siamo di fronte in realtà ad una situazione molto grave. Si dice: ma la corruzione è sempre esistita. È vero, almeno in parte questo è vero. Tuttavia vi sono state epoche nella nostra storia, anche recente, nelle quali la corruzione, pur presente ed attiva, è stata combattuta, con norme efficaci, con controlli ispettivi penetranti e soprattutto con il conforto di una moralità pubblica, in primo luogo del personale politico, che ne ha isolato gli effetti e che ha condannato i protagonisti prima ancora che intervenissero le condanne del giudice: perché una buona pubblica amministrazione sa agire prima che intervenga il giudice. Quello a cui stiamo assistendo da qualche tempo, da qualche decennio almeno con ricadute sistematiche, è invece l'instaurarsi di un sistema corruttivo che ha creato intorno a sé connivenza e consenso, che si avvale dell'inerzia della pubblica amministrazione, che prospera sulla fragilità morale di un ceto amministrativo e politico che non sa trovare in sé la forza di reagire, e che invece di apprestare rimedi preventivi indulge in tentazioni, come è questa sciagurata tentazione, per fortuna da noi scongiurata, della Protezione civile Spa. Scongiurata per ora, ma non sappiamo se non la riproporrete in qualche provvedimento futuro.
La ricerca dell'efficienza e della rapidità esecutiva nei pubblici apparati è un obiettivo sacrosanto, è fuori di discussione: tutti noi lo sentiamo come prioritario. Anni fa ho avuto la fortunata occasione di stare accanto all'allora ministro della Funzione pubblica Sabino Cassese, in un'epoca molto difficile, quella del Governo Ciampi - molti di voi la ricorderanno -, nella quale tuttavia già si individuava saggiamente nella riforma dell'amministrazione una delle chiavi di volta, se non la chiave di volta principale, per uscire dalla crisi italiana. Ricordo benissimo quella stagione vissuta a Palazzo Vidoni, e soprattutto la resistenza contro quella politica riformatrice del ministro, enorme resistenza, bipartisan: i sindacati del pubblico impiego, preoccupati che non venissero violati certi santuari; e la classe politica. Uno degli avversari era l'attuale ministro Sacconi, che allora militava in altra parte politica. Ricordo benissimo l'alleanza tra la cattiva burocrazia e la cattiva politica, che fronteggiò quel coraggioso tentativo fatto quasi senz'armi: il Governo Ciampi era un Governo provvisorio, Cassese era un ministro prestato alla politica, che visse solo quella stagione al vertice della funzione pubblica.
In realtà è un antico vizio del nostro sistema, di fronte alle inefficienze e alle lentezze della burocrazia, di non affrontarle mai di petto, di fare i compromessi con la burocrazia, di non mettere mai in campo adeguate e coraggiose politiche di riforma, bensì di aggirare i problemi lasciando vivere, anzi vivacchiare l'esistente, creando fuori dall'amministrazione un'altra amministrazione. Questo gli studiosi lo sanno: la chiamano da tanti anni l'amministrazione parallela.
È un tema antico, persino Giolitti, per fronteggiare il terribile terremoto di Messina nel 1908, creò poteri ed uffici speciali e persino un ente pubblico, l'Unione edilizia messinese, che poi divenne Unione edilizia italiana (perché questi enti, uffici ed apparati nascono e poi si stabiliscono, mettono radici e non c'è più verso di spostarli dall'ordinamento), che sopravvisse infatti a lungo all'emergenza che aveva creato e naturalmente con esiti non certo brillanti dal punto di vista dei risultati e dell'efficienza.
In altri Paesi, quando si verifica un'emergenza, una grande catastrofe, questa serve da stimolo per migliorare l'amministrazione esistente; se ci si rende conto che l'amministrazione non funziona ci si mette mano e nel giro di pochi anni la si mette in grado di lavorare. Da noi le emergenze servono per creare continuamente nuove amministrazioni lasciando vegetare le vecchie nella loro inerzia e nel loro lassismo. La «fuga dello Stato», così è stata definita da Cassese questa tendenza; l'outsourcing, si direbbe oggi, con un linguaggio contemporaneo.
Protezione civile Spa, a quanto si capisce dal provvedimento in oggetto, avrebbe dovuto essere una sorta di braccio esecutivo del Dipartimento a sua volta gerarchicamente soggetto alla Presidenza del Consiglio: Dipartimento che già oggi è dotato di poteri autonomi oltre che di una discreta agilità esecutiva. Il Dipartimento della protezione civile che ha una breve ed abbastanza dignitosa storia alle spalle soprattutto negli anni, lo riconosciamo volentieri, in cui lo ha guidato Guido Bertolaso, non ha dato cattiva prova di sé. Fino a quando si è occupato del suo mestiere, cioè di emergenze, solo di emergenze, e non di urgenze e grandi eventi o chissà che altro, anzi è apparso perfettamente in grado di fronteggiarle.
Perché allora smontare questa macchina così soddisfacente per ricostituirla priva di regole senza capire se con gli stessi criteri organizzativi o con altre modalità. Mi viene un sospetto, signor Presidente, che i veri motivi di questa repentina fuga dallo Stato non siano nel bisogno di una maggiore efficienza, come ci si è detto, ma in altri meno nobili e più reconditi scopi. E ritorno al tema dei destinatari, che forse il mio collega Ghedini chiamerebbe «gli utilizzatori finali», del flusso di danaro pubblico gestito dalla Protezione civile. Questo Governo proseguendo con maggiore spudoratezza una linea già annunciatasi in occasione delle precedenti esperienze degli esecutivi Berlusconi, mira in realtà ad un unico scopo che io chiamerei la riforma istituzionale strisciante. Lo scopo è svuotare lo Stato, svuotare le amministrazioni dello Stato, farle funzionare ancora peggio di come funzionano adesso lasciando soltanto il guscio e trasportare tutte le funzioni che contano, specialmente quelle che implicano rapporti stretti con gli interessi privati, diciamo così, quelle che fruttano, in uno Stato parallelo costituito ad hoc senza più controlli né vincoli, direttamente gestito dalla Presidenza del Consiglio dei ministri. Lo si voleva fare con la Protezione civile, lo si farà col Piano carceri, lo si sta facendo con la polizia a vantaggio persino adesso delle agenzie private di vigilanza che vengono immesse in compiti per i quali non sono preparate e che a loro non spettano; lo si vuol fare con la difesa. È un'epidemia, signor Presidente, l'epidemia della fuga dallo Stato e nella fattispecie dalle regole dello Stato, dalla legalità, dai controlli contabili, dai giudici dello Stato e mi aspetto che prima o poi avremo una magistratura parallela che servirà per bypassare la magistratura attuale.
È in atto, se sappiamo leggerla, una grande manovra che sarebbe bene non sottovalutare e che si basa su tre punti salienti che riassumerei così. Il primo: l'Esecutivo deve avere per sé tutto il potere senza più quel sistema di pesi e contrappesi che caratterizza ovunque in Occidente il funzionamento delle democrazie contemporanee, riducendo il Parlamento, e sta succedendo, a mera camera di registrazione delle decisioni governative e deve quindi dotarsi di apparati esecutivi particolarmente efficienti.
Secondo: la riforma della pubblica amministrazione in nome dell'efficienza, mi perdonerà il ministro Brunetta se mi ascolta, è solo puro fumo negli occhi; mentre ci si trastulla sui fannulloni e si fanno grandi battaglie per mettere i cartellini agli impiegati, tutte le attività rilevanti della pubblica amministrazione tendono a passare ad altri soggetti ad essa estranei.
Terzo: l'outsourcing appunto, che un tempo era l'eccezione, diventa la regola; in quasi tutti i ministeri qualunque grande evento diventa campo per l'intervento di nuovi soggetti svincolati dalle regole e dai controlli; si utilizzano poteri eccezionali, si concentrano risorse finanziarie eccezionali e si procede con modalità di spesa eccezionali.
In realtà si sta svuotando lo Stato, si sta svuotando quella che era un tempo l'amministrazione per ministeri, quella che è descritta nella Costituzione della Repubblica.
La si sta sostituendo con soggetti di diritto privato sottoposti a controlli a consuntivo di problematica efficacia portando in questi soggetti, quasi fossero contenitori privi di una precisa missione, quante più funzioni pubbliche si riesce a portarvi (alla rinfusa, come dimostra il provvedimento, poi ritirato, sulla Protezione civile Spa).
Non a caso protestano tutti i corpi che si occupano di queste cose: vi è una protesta tra i vigili del fuoco, esprime dubbi seri la Croce rossa (che, tra l'altro, è un'organizzazione internazionale e mal tollera di essere subordinata a soggetti forti e così incontrollati), non a caso si dissociano le regioni (alcune regioni), non a caso prendono le distanze associazioni di categoria e sindacati che sul territorio esercitano preziose funzioni.
L'indeterminatezza stessa della norma genera dubbi e resistenze perché qui non si parla più di emergenza e di politiche di coordinamento in vista dell'emergenza; qui si predispongono in realtà strumenti autonomi, acefali, nelle mani - ripeto - del Presidente del Consiglio, neanche del Ministero dell'economia e delle finanze che normalmente controlla le società per azioni (questa società per azioni - che ripeto per fortuna è caduta, ma che chissà che non rispunti da qualche altra parte - dipendeva infatti direttamente dal Presidente del Consiglio).
Si tratta di strumenti impiegabili a discrezione quando il Presidente lo decida, senza più confini di materia o di scopo né gradazione di bisogni o valutazione di opportunità sottoposte a qualsivoglia controllo o autorizzazione.
L'amministrazione tradizionale - si è sempre detto - era ed è troppo circoscritta, era ed è troppo imbalsamata dalle norme, ma qui si inventa un soggetto libero di fare quello che vuole senza criteri di sorta che non siano la volontà politica del Governo, che ne detiene - soggetto unico e a sua volta incontrollato - il controllo.
Sono soggetti pericolosi, questi, quando si radicano nell'ordinamento perché alla fine, alla lunga, quando si moltiplicano tendono a scardinare l'ordinamento nei suoi gangli costituzionali.
Noi - lo ripetiamo al ministro Brunetta - siamo, come lui dice di essere, per una amministrazione che funzioni, per un'amministrazione pubblica moderna al passo con gli apparati amministrativi dei grandi Stati (d'Europa ed altrove), rispettosa della legalità ed al servizio dei cittadini, che dell'amministrazione in ultima analisi - non dovremmo mai dimenticarcelo - sono gli unici, veri padroni.
Su una sola cosa siamo in radicale dissenso e non consentiremo mai, cioè il fatto che in nome di presunte modernizzazioni o peggio strumentalizzando il giusto bisogno di efficienza espresso da tutto il Paese (dal sistema delle imprese, dall'economia, dai cittadini) si smantelli la struttura pubblica svendendo intere funzioni dello Stato e professionalità a lungo coltivate nella struttura pubblica a soggetti esterni incontrollati e incontrollabili.
Questo non lo possiamo ammettere: noi pensiamo che lo scopo, anziché di realizzare l'interesse pubblico dei molti, di soddisfare quello privato dei pochi non deve passare. Grazie.
Guido Melis, Deputato Partito Democratico. Roma 18 febbraio 2010.